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海外工程承包如何升級(jí)國(guó)際PPP模式

隨著中國(guó)“走出去”戰(zhàn)略的進(jìn)一步推廣與深化，中國(guó)的海外工程承包業(yè)務(wù)品種已經(jīng)從單純的FIDIC紅皮書下的DBB、EPC(甚至EPC+Financing)模式發(fā)展到了EPC + Financing +Investment，BOT和PPP模式。這十幾年來(lái)，國(guó)家支持中國(guó)承包商“走出去”的成本比較高，基本是以國(guó)有金融資本提供融資為基礎(chǔ)的EPC + Financing模式。盡管這種模式極大地帶動(dòng)了工程承包規(guī)模和國(guó)內(nèi)制造業(yè)的出口，但承包商僅關(guān)注EPC項(xiàng)目完工交接，項(xiàng)目債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)將由中國(guó)政府承擔(dān)。如何既能降低我國(guó)國(guó)有金融資本風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)降低東道國(guó)主權(quán)外債風(fēng)險(xiǎn)，又保持中國(guó)海外工程承包持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，將中國(guó)承包商的利潤(rùn)鏈延長(zhǎng)，是當(dāng)下需要思考和探討的課題。

考慮到中國(guó)未來(lái)戰(zhàn)略以及在國(guó)際角色，并結(jié)合到中國(guó)國(guó)有金融債權(quán)風(fēng)險(xiǎn)、東道國(guó)外債風(fēng)險(xiǎn)與中國(guó)大型企業(yè)未來(lái)在國(guó)際工程承包及投融資領(lǐng)域的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，筆者認(rèn)為，中國(guó)工程承包企業(yè)應(yīng)該逐漸放棄傳統(tǒng)的工程承包思維模式，結(jié)合中國(guó)的“走出去”戰(zhàn)略和項(xiàng)目投融資優(yōu)勢(shì)，將政府與社會(huì)資本合作供給公共產(chǎn)品和服務(wù)的PPP項(xiàng)目模式作為主要發(fā)展方向。

本文以海外工程承包如何升級(jí)為PPP模式為切入點(diǎn)，首先分析了主要參與者參與PPP模式的利益點(diǎn);其次從法律風(fēng)險(xiǎn)控制角度分析了如何減少PPP模式風(fēng)險(xiǎn);最后分析了我國(guó)出口信貸結(jié)合PPP模式的操作方式。

一、PPP的定義及現(xiàn)狀
 (一)傳統(tǒng)定義
PPP(Private Public Partnership)一般指政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或是為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過(guò)簽署合同來(lái)明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。一般適用于需求較穩(wěn)定、長(zhǎng)期合同關(guān)系較清楚的項(xiàng)目。

(二)PPP項(xiàng)目基本模型

狹義上的PPP項(xiàng)目是指政府與私人部門組成特殊目的機(jī)構(gòu)(SPV)，引入社會(huì)資本，共同設(shè)計(jì)開發(fā)、共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、全過(guò)程合作，期滿后再移交給政府的公共服務(wù)開發(fā)運(yùn)營(yíng)方式。

以上兩張圖片是兩種國(guó)際上PPP模式，結(jié)構(gòu)相似，但有兩點(diǎn)區(qū)別：

1. PPP項(xiàng)目公司股東不同：在第一張圖片里，與外國(guó)投資者(我國(guó)承包商)共同設(shè)立項(xiàng)目公司(以下簡(jiǎn)稱SPV)的是東道國(guó)政府或政府指定的公司;由東道國(guó)政府授予特許權(quán)，這種股權(quán)結(jié)構(gòu)比較普遍，也比較典型。但在第二張圖片里，與外國(guó)投資者(我國(guó)承包商)共同設(shè)立SPV的可能是政府公司，也可能是任何私營(yíng)公司，也由東道國(guó)政府授予特許權(quán)。

2.政府補(bǔ)貼不同：在第一張圖片里，東道國(guó)政府對(duì)PPP項(xiàng)目沒(méi)有財(cái)政補(bǔ)貼。由于東道國(guó)政府或政府指定的公司為PPP項(xiàng)目股東之一，直接參與了PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、采購(gòu)、調(diào)試、管理、維護(hù)與運(yùn)營(yíng)，所以一般不再有更多的監(jiān)督和監(jiān)管。但在第二張圖片里，由于東道國(guó)政府或政府指定的公司不是SPV的股東，而且政府對(duì)SPV給予一定數(shù)額的財(cái)政補(bǔ)貼，不參與到PPP項(xiàng)目的事務(wù)，但會(huì)加大對(duì)PPP項(xiàng)目的每一個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，特別是對(duì)PPP項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)后的財(cái)務(wù)監(jiān)督、價(jià)格監(jiān)督、甚至利潤(rùn)監(jiān)督。

以上兩種PPP項(xiàng)目基本類型沒(méi)有優(yōu)劣之分，只是東道國(guó)政府需按照本國(guó)實(shí)際情況確定何種模型比較符合自身需要。

(三)PPP與BOT的區(qū)別

盡管PPP項(xiàng)目和BOT項(xiàng)目都從政府獲得特許權(quán)，但從實(shí)踐和法律角度看PPP項(xiàng)目和BOT項(xiàng)目還是存在較大差異。

首先，從項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的目的和導(dǎo)向看，PPP定位于“公私合營(yíng)”的方向，政府以公共利益為導(dǎo)向、以獲取高質(zhì)量的服務(wù)和產(chǎn)品為目的，參與項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理較多;而BOT側(cè)重于投資人掌控項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理，以項(xiàng)目的盈利為導(dǎo)向，并在特許期限過(guò)后政府接受項(xiàng)目所有權(quán)，以繼續(xù)運(yùn)營(yíng)為目的。

其次，從項(xiàng)目公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)看，政府一般在SPV中有直接的股東權(quán)益，以政府或者政府指定的公司入股項(xiàng)目公司;或者，政府在PPP項(xiàng)目中沒(méi)有直接的權(quán)益，而是采取給予項(xiàng)目資金補(bǔ)貼的形式存在，但深度參與項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理，控制項(xiàng)目的利潤(rùn)以最大功能地實(shí)現(xiàn)公共利益，并進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督和管理。而BOT的SPV中通常沒(méi)有政府的權(quán)益，而是由發(fā)起人組成，即Private Company。兩者的區(qū)別如下圖：

(四)從我國(guó)承包商海外承包工程情況看PPP的現(xiàn)狀

我國(guó)承包商在承建國(guó)際工程項(xiàng)目方面有較長(zhǎng)的歷史，最早以援外的形式“走出去”;在2006年以前，我國(guó)的承包商多以設(shè)計(jì)-招標(biāo)-建設(shè)(DBB)模式為主，此后迅速升級(jí)為設(shè)計(jì)-采購(gòu)-施工(EPC)模式，且逐漸普及。隨著國(guó)家金融資本的支持，EPC+協(xié)助融資模式逐漸成為主流;特別是在2009年以后，隨著中國(guó)工程企業(yè)經(jīng)驗(yàn)和管理標(biāo)準(zhǔn)的提升，以EPC+協(xié)助融資+承包商入股、BOT和PPP為基本項(xiàng)目類型的投融資項(xiàng)目逐漸增加，并呈現(xiàn)了從東南亞區(qū)域向非洲、中南美洲區(qū)域擴(kuò)展的趨勢(shì)。

盡管我國(guó)工程企業(yè)在過(guò)去十幾年里取得了諸多成績(jī)，但以國(guó)家金融資本提供主權(quán)貸款結(jié)合EPC方式續(xù)做海外工程的模式未來(lái)將存在多種限制，包括但不限于：我國(guó)出口信貸機(jī)構(gòu)承擔(dān)著西方各種不公指責(zé)，承擔(dān)著國(guó)有金融資本的安全壓力;東道國(guó)主權(quán)貸款帶來(lái)日益沉重的外債壓力，既形成擴(kuò)大主權(quán)借貸的瓶頸，又危害現(xiàn)有債權(quán)的安全;EPC承包商難以真正成為項(xiàng)目的利益相關(guān)體，精力集中在項(xiàng)目移交之前，沒(méi)有深度開發(fā)并真正融入東道國(guó)市場(chǎng)的壓力和動(dòng)力。

二、如何結(jié)合相關(guān)主體利益推廣國(guó)際PPP模式

(一)PPP與東道國(guó)政府利益的結(jié)合

PPP模式將吸引一定的社會(huì)資本參與，在減少政府財(cái)政壓力、降低主權(quán)貸款帶來(lái)的外債風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上促進(jìn)東道國(guó)公共產(chǎn)品和服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施的快速發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)提供更好的產(chǎn)品和服務(wù)、降低產(chǎn)品和服務(wù)成本、增加公共福利的目的。不但如此，由于東道國(guó)政府在項(xiàng)目建造階段不提供資助，成本超支、延誤等風(fēng)險(xiǎn)均由私營(yíng)資本承擔(dān)，PPP模式便于東道國(guó)政府進(jìn)行總體成本核算和減少建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。

在PPP項(xiàng)目中東道國(guó)政府不僅發(fā)放特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，而且多以SPV的股東身份參與其中，對(duì)于PPP項(xiàng)目的關(guān)注度高于一般其他項(xiàng)目。為實(shí)現(xiàn)前述利益結(jié)合，東道國(guó)對(duì)PPP項(xiàng)目的主要關(guān)注點(diǎn)包括但不限于：

在東道國(guó)投資法方面，關(guān)注如何在吸引外資和外資準(zhǔn)入限制中尋求合理的平衡;在東道國(guó)財(cái)稅法方面，關(guān)注出臺(tái)何種東道國(guó)能夠承受的機(jī)制以鼓勵(lì)私有資本參與東道國(guó)建設(shè);在東道國(guó)項(xiàng)目監(jiān)管方面，關(guān)注如何確定清晰的監(jiān)管邊界、提高自身監(jiān)管效率;在與私人投資者的合同關(guān)系方面，關(guān)注如何提高項(xiàng)目建設(shè)和未來(lái)營(yíng)運(yùn)的效率與性價(jià)比，如何吸引東道國(guó)尚未掌握的技術(shù)、革新與Know-How，如何與私人投資者明確有效的獎(jiǎng)懲機(jī)制。東道國(guó)還應(yīng)主動(dòng)關(guān)注并做好PPP相關(guān)的財(cái)稅補(bǔ)貼工作。

(二)PPP與我國(guó)政府利益的結(jié)合

我國(guó)國(guó)內(nèi)名義上的PPP歷史可以溯及到1995年國(guó)家計(jì)委批準(zhǔn)的試點(diǎn)。在政府投資沖動(dòng)和缺乏法規(guī)監(jiān)管的環(huán)境下，近年來(lái)國(guó)內(nèi)的PPP模式多演變?yōu)锽T模式，即政府融資平臺(tái)為基層政府高杠桿融資以回購(gòu)項(xiàng)目;該模式帶來(lái)巨大的地方債風(fēng)險(xiǎn)，難以稱為真正的公私合營(yíng)。在十八屆三中全會(huì)提出“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)建設(shè)投資和營(yíng)運(yùn)”的改革方向后，財(cái)政部和發(fā)改委發(fā)力引導(dǎo)用真正的PPP模式進(jìn)行國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。但與國(guó)內(nèi)PPP的火熱狀況相比，雖經(jīng)商務(wù)部、對(duì)外承包商會(huì)多年宣傳推廣，我國(guó)參與的境外PPP項(xiàng)目遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于期望。

實(shí)際上國(guó)際PPP模式符合我國(guó)政府“走出去”政策的發(fā)展方向。首先，從引入私人資本參與、有效減少東道國(guó)外債角度看，PPP將增加?xùn)|道國(guó)的債務(wù)可持續(xù)性，升級(jí)我國(guó)走出去資金的當(dāng)?shù)匦в?。其次，我?guó)政府對(duì)外軟貸款已經(jīng)發(fā)展到一定規(guī)模和階段，發(fā)揮PPP模式的杠桿效應(yīng)將進(jìn)一步擴(kuò)大我國(guó)輸出資金的政治經(jīng)濟(jì)影響力，同時(shí)帶動(dòng)我國(guó)國(guó)內(nèi)商業(yè)資本、民營(yíng)資本通過(guò)參與PPP模式的不同資本需求實(shí)現(xiàn)出海，達(dá)到對(duì)外投資的多元化。再次，PPP模式使我國(guó)離岸EPC承包走人的模式轉(zhuǎn)向在岸長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)發(fā)展，又引入了當(dāng)?shù)刭Y本參與，這種做法將有效反擊西方對(duì)我國(guó)海外工程和資源模式的不實(shí)指責(zé)。

針對(duì)國(guó)內(nèi)PPP火熱、走出去PPP叫賣不叫座的現(xiàn)實(shí)，相關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)提供海外PPP模式的專項(xiàng)法律法規(guī)優(yōu)惠政策、支持性的財(cái)稅政策和資金安排。

(三)PPP與項(xiàng)目發(fā)起人利益的結(jié)合

東道國(guó)政府或政府指定的機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目承包商及其上下游關(guān)聯(lián)企業(yè)、多種類型私人股權(quán)投資資本均可能成為SPV發(fā)起人。

對(duì)于不包括東道國(guó)政府的PPP項(xiàng)目發(fā)起人而言，東道國(guó)政府推出的PPP項(xiàng)目是否具有吸引力取決于以下因素，包括但不限于：項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)的合理分擔(dān)安排、項(xiàng)目自身盈利能力、項(xiàng)目性能與生產(chǎn)能力、產(chǎn)品或服務(wù)在東道國(guó)定價(jià)問(wèn)題、融資成本、項(xiàng)目建設(shè)完工時(shí)間及政局的穩(wěn)定性等因素。我國(guó)承包商及其關(guān)聯(lián)企業(yè)、背后通過(guò)賣方信貸提供資金支持的我國(guó)銀行，以及專業(yè)股權(quán)投資部門共同構(gòu)成了PPP下私營(yíng)部分的發(fā)起人。私營(yíng)部分發(fā)起人關(guān)心的是如何以合理的風(fēng)險(xiǎn)分配方式與東道國(guó)公共部門共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)PPP項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)的業(yè)績(jī)?nèi)绾潍@得后續(xù)回報(bào)收回投資成本。私營(yíng)部門發(fā)起人應(yīng)當(dāng)根據(jù)前述兩個(gè)核心問(wèn)題，合理設(shè)計(jì)PPP結(jié)構(gòu)，進(jìn)行行業(yè)診斷。

(四)PPP與我國(guó)金融機(jī)構(gòu)利益的結(jié)合

首先，PPP模式在降低東道國(guó)主權(quán)債務(wù)壓力、降低債權(quán)人風(fēng)險(xiǎn)方面符合國(guó)有銀行利益，同時(shí)該模式引入了社會(huì)資本作為貸款銀行和東道國(guó)政府之間的緩沖帶。其次，PPP模式增加了國(guó)有金融資本支持東道國(guó)項(xiàng)目的參與方式，該模式將引導(dǎo)我國(guó)金融資本按風(fēng)險(xiǎn)偏好、金融機(jī)構(gòu)服務(wù)特長(zhǎng)分層為主權(quán)貸款、公司融資、股權(quán)投資、投資保險(xiǎn)等多種形式。比如，同一金融機(jī)構(gòu)的不同部門提供不同融資工具，在PPP項(xiàng)目中通過(guò)不同身份獲得的信息可以共享，更全面掌握項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)信息，出現(xiàn)意外情況可以內(nèi)部協(xié)調(diào)處理機(jī)制。

以下幾點(diǎn)是金融機(jī)構(gòu)在評(píng)價(jià)一個(gè)項(xiàng)目是否具有融資性時(shí)重點(diǎn)考慮的因素：項(xiàng)目盈利能力、項(xiàng)目政治風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目融資擔(dān)保方式、項(xiàng)目承包商及項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)商能力等。

目前尚有諸多因素影響國(guó)有金融機(jī)構(gòu)參與海外PPP融資。首先是對(duì)資金成本的依賴：國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)習(xí)慣于高凈息差的貸款環(huán)境、國(guó)內(nèi)項(xiàng)目對(duì)融資需求大，因此沒(méi)有動(dòng)力與境外利率較低的資本進(jìn)行國(guó)際PPP融資競(jìng)爭(zhēng)。其次是對(duì)傳統(tǒng)主權(quán)擔(dān)保方式的依賴：在國(guó)有金融機(jī)構(gòu)現(xiàn)有融資風(fēng)險(xiǎn)控制力下，難以尋找境外PPP的有效擔(dān)保方式，而強(qiáng)求東道國(guó)提供全程無(wú)縫的主權(quán)擔(dān)保并非PPP模式本意;僅依賴當(dāng)?shù)睾贤瑱?quán)益轉(zhuǎn)讓、不動(dòng)產(chǎn)抵押等方式，既實(shí)現(xiàn)困難、又難以足額覆蓋整個(gè)貸款。再次是國(guó)際法律環(huán)境適應(yīng)力不強(qiáng)：東道國(guó)法律環(huán)境復(fù)雜多變，對(duì)金融機(jī)構(gòu)的法律盡職調(diào)查提出了全新的要求。第四是習(xí)慣了只與本國(guó)承包商打交道：缺少與多變靈活的PPP私人投資者的溝通、合作、糾紛處理經(jīng)驗(yàn)。

因此，國(guó)有金融機(jī)構(gòu)參與PPP將是倒逼自身國(guó)際化的有效途徑。

(五)PPP與我國(guó)承包商利益的結(jié)合

我國(guó)承包商目前海外承包的方式為利用我國(guó)金融機(jī)構(gòu)向東道國(guó)提供的主權(quán)貸款優(yōu)勢(shì)進(jìn)行投標(biāo)、議標(biāo)或競(jìng)爭(zhēng)性談判，完成EPC承建后交付東道國(guó)。未來(lái)東道國(guó)的還款風(fēng)險(xiǎn)由我國(guó)國(guó)有金融資本承擔(dān)。從承包商長(zhǎng)遠(yuǎn)利益講，此承包模式的利益鏈過(guò)短、融入當(dāng)?shù)氐牧Χ炔粔颉?

可以理解我國(guó)承包企業(yè)對(duì)非洲、南美、中亞等第三世界國(guó)家投資營(yíng)運(yùn)的動(dòng)力和信心不足。其中有市場(chǎng)環(huán)境惡劣、風(fēng)險(xiǎn)管理難度大、投資大、回報(bào)周期長(zhǎng)、合同機(jī)制復(fù)雜、當(dāng)?shù)睾弦?guī)風(fēng)險(xiǎn)大、與當(dāng)?shù)貥I(yè)主社區(qū)溝通難度大等外部困難，也有現(xiàn)行國(guó)企考核機(jī)制不配套的內(nèi)部因素。某種程度上甚至是主權(quán)貸款+EPC的國(guó)有金融資本“慣”出的缺少壓力和動(dòng)力的承包企業(yè)毛病。

我國(guó)政府和金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)考慮如何引導(dǎo)承包商逐步介入并樂(lè)于接受PPP模式，即引導(dǎo)承包商或其關(guān)聯(lián)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目股權(quán)投資、進(jìn)而參與項(xiàng)目的長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)。近年興起的SOT(Subsidize in Building, Operate and Transfer)方式值得我國(guó)官方向承包商推廣。即將PPP項(xiàng)目細(xì)分為公益性部分和營(yíng)利性部分：公益性部分由東道國(guó)政府申請(qǐng)我國(guó)優(yōu)惠性貸款或出口買方信貸資金進(jìn)行;營(yíng)利性部分由我國(guó)銀行通過(guò)公司融資支持我國(guó)承包商(或其關(guān)聯(lián)企業(yè))與東道國(guó)政府(或指定機(jī)構(gòu))成立SOT項(xiàng)目公司進(jìn)行。在項(xiàng)目完成后，鑒于公益部分與營(yíng)利部分的不可分性，由東道國(guó)政府將公益部分租賃給SOT項(xiàng)目公司經(jīng)營(yíng)，并授予項(xiàng)目公司一定年限的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。東道國(guó)政府通過(guò)從SOT項(xiàng)目公司收取租金和特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)償還主權(quán)貸款，私人部門通過(guò)整體運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目收回投資。

整體講，PPP模式相比現(xiàn)行EPC承包模式對(duì)我國(guó)金融資本、東道國(guó)政府、我國(guó)承包商三方均為有利。東道國(guó)政府和我國(guó)金融資本相對(duì)利多，同時(shí)將我國(guó)承包商推向了壓力的前臺(tái);對(duì)我國(guó)承包商來(lái)說(shuō)，更多的挑戰(zhàn)與延長(zhǎng)的利益鏈共存。畢竟在優(yōu)惠性國(guó)有金融資本支持多年后，我國(guó)承包商逐漸成長(zhǎng)壯大，應(yīng)當(dāng)具有支持我國(guó)“走出去”戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型和協(xié)助東道國(guó)突破債務(wù)瓶頸的反作用力了。

三、PPP的法律風(fēng)險(xiǎn)控制

我國(guó)承包商及其關(guān)聯(lián)企業(yè)如果投資參與東道國(guó)的PPP項(xiàng)目，需要充分關(guān)注以下法律風(fēng)險(xiǎn)控制點(diǎn)。

(一)東道國(guó)的法律風(fēng)險(xiǎn)控制

在所有PPP項(xiàng)目中，東道國(guó)中央政府及地方政府的法律、法則、法令、規(guī)則對(duì)項(xiàng)目都起著關(guān)鍵性的規(guī)范作用。需要私營(yíng)部門和金融機(jī)構(gòu)關(guān)注的法律要點(diǎn)包括但不限于：東道國(guó)內(nèi)采購(gòu)的法規(guī)約束、第三方質(zhì)疑的法律依據(jù)、官方機(jī)構(gòu)越權(quán)行為、東道國(guó)公司法、有關(guān)外資投資限制和當(dāng)?shù)爻煞忠蟮耐顿Y法律、證照與許可法規(guī)及政策、物權(quán)法和擔(dān)保法、有關(guān)政府支持和承諾的法規(guī)及政策、主權(quán)豁免法律規(guī)定、執(zhí)行擔(dān)保與破產(chǎn)法律規(guī)定、貨幣及外匯法律規(guī)定、勞動(dòng)法、稅收法律、環(huán)保法、適用法律選擇以及爭(zhēng)議解決方面。

(二)利用相關(guān)雙邊或多邊法律文件進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制

1.雙邊投資保護(hù)協(xié)定

雙邊投資協(xié)定(BIT)不僅可以有效保護(hù)跨境投資者權(quán)益，同時(shí)也為東道國(guó)創(chuàng)設(shè)了良好的投資環(huán)境，以承諾保護(hù)投資的形式吸引外資的投入。約定必須信守已成為各國(guó)普遍接受的國(guó)際法原則，因而雙邊投資協(xié)定在國(guó)際上對(duì)締約國(guó)具有強(qiáng)有力的法律拘束力。若當(dāng)事國(guó)一方不遵守條約義務(wù)，就會(huì)產(chǎn)生國(guó)家責(zé)任。所以，雙邊投資協(xié)定已為許多國(guó)家廣泛采用，成為保護(hù)投資的最為重要的國(guó)際法制度。我國(guó)亦不例外。

2. 多邊機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)減少機(jī)制

在保護(hù)PPP國(guó)際投資方面，IBRD、IDA、MIGA和ICSID等多邊機(jī)構(gòu)發(fā)揮著無(wú)可替代的高效作用。

(三)合同管理

發(fā)起人應(yīng)當(dāng)有專業(yè)合同管理團(tuán)隊(duì)，處理合資、服務(wù)、管理、委托經(jīng)營(yíng)或租賃、特許權(quán)、信貸、擔(dān)保等合同的管理問(wèn)題。合同有效性、合同權(quán)益轉(zhuǎn)讓擔(dān)保的有效性之外，發(fā)起人的合同管理能力、與東道國(guó)機(jī)構(gòu)的合同協(xié)調(diào)能力都應(yīng)成為貸款銀行盡職調(diào)查的內(nèi)容。

(四)融資擔(dān)保方式

常見(jiàn)的國(guó)際PPP擔(dān)保方式包括：完工擔(dān)保、東道國(guó)財(cái)稅優(yōu)惠的承諾函/寬慰函、產(chǎn)品或服務(wù)銷售權(quán)益轉(zhuǎn)讓、不動(dòng)產(chǎn)抵押、SPV股權(quán)質(zhì)押、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押等。擔(dān)保方式的法律適用、有效性、實(shí)現(xiàn)方式、實(shí)際效用都是需要發(fā)起人和貸款銀行進(jìn)行詳盡的盡職調(diào)查。

(五)運(yùn)營(yíng)中對(duì)價(jià)格的監(jiān)管

PPP項(xiàng)目成果運(yùn)營(yíng)的核心是提供的產(chǎn)品及服務(wù)的合理價(jià)格，這是東道國(guó)、私營(yíng)部分、融資機(jī)構(gòu)共同關(guān)注的。東道國(guó)的價(jià)格主管機(jī)構(gòu)將決定價(jià)格是否能在東道國(guó)提供福利、私營(yíng)部分獲得收益、融資機(jī)構(gòu)保證貸款安全的價(jià)值選擇中達(dá)到平衡。因此私營(yíng)部分的營(yíng)運(yùn)人需要從合同條款、東道國(guó)價(jià)格監(jiān)管法律機(jī)制等角度提前著手規(guī)避相關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)。

(六)我國(guó)出口信貸的法律規(guī)制與東道國(guó)PPP招投標(biāo)機(jī)制的協(xié)調(diào)

東道國(guó)通過(guò)本國(guó)法律規(guī)定的招投標(biāo)程序遴選PPP私營(yíng)合作機(jī)構(gòu)，招標(biāo)文件對(duì)我國(guó)企業(yè)的參與方式、行動(dòng)時(shí)點(diǎn)、資金確定性都提出了相關(guān)要求。PPP模式如果意圖使用我國(guó)出口買方信貸、兩優(yōu)貸款，將面臨我國(guó)相關(guān)法律機(jī)制的規(guī)制，如數(shù)額以上出口信貸的國(guó)務(wù)院部際協(xié)調(diào)機(jī)制、優(yōu)惠貸款下的招投標(biāo)機(jī)制等。實(shí)務(wù)中如何協(xié)調(diào)、符合兩個(gè)法域的法律規(guī)制，值得關(guān)注。

四、PPP模式與出口買方信貸融資結(jié)合方式的探討

國(guó)有銀行向中國(guó)公司及其境外子公司提供出口賣方信貸敘做境外PPP項(xiàng)目案例眾多、模式成熟。因此本文主要探討的廣義的出口買方信貸(包括自營(yíng)出口買方信貸、兩優(yōu)貸款)與境外PPP融資的結(jié)合方式。

出口買方信貸下的傳統(tǒng)模式存在與境外PPP結(jié)合的一定障礙。首先，如果采用SPV借款+東道國(guó)主權(quán)擔(dān)保的方式，將有違東道國(guó)PPP公私合營(yíng)共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、擺脫公共財(cái)政擔(dān)保的初衷。其次，如果采取我國(guó)傳統(tǒng)的兩優(yōu)貸款直貸中資企業(yè)的方式，且不論需要配套制度的突破，中資企業(yè)的直接負(fù)債將更加降低其參與海外PPP的熱情。

國(guó)有金融資本提供的出口買方信貸似可以通過(guò)以下方式與PPP模式相結(jié)合。

(一)SOT模式

如前文所述，SOT模式下PPP項(xiàng)目被分為公益部分和營(yíng)利部分。東道國(guó)利用主權(quán)貸款(出口買方信貸或兩優(yōu)貸款)完成公益部分建設(shè)，即經(jīng)濟(jì)效益較差但投資較大的配套工程。營(yíng)利性部分由我國(guó)承包商(或其關(guān)聯(lián)企業(yè))與東道國(guó)政府(或政府指定的業(yè)主機(jī)構(gòu))成立SOT項(xiàng)目公司進(jìn)行。在成立合資SOT項(xiàng)目公司過(guò)程中，我國(guó)銀行可以通過(guò)出口賣方信貸或公司融資方式支持我國(guó)承包商或其關(guān)聯(lián)公司，通過(guò)主權(quán)貸款形式支持東道國(guó)政府或其指定的業(yè)主機(jī)構(gòu)。東道國(guó)政府通過(guò)租賃或特許經(jīng)營(yíng)方式將公益部分交由SOT項(xiàng)目公司使用，同時(shí)從SOT項(xiàng)目公司收取租金和特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)以償還主權(quán)貸款，不足額部分通過(guò)財(cái)政預(yù)算償還。私人部門通過(guò)整體運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目收回投資。

從本質(zhì)上分析SOT方式，公益部分由東道國(guó)少量配套資金加大量我國(guó)主權(quán)貸款完成建設(shè);之后公益部分還款首先依賴營(yíng)利部分(SOT項(xiàng)目公司)上繳的租金或特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)。因此如何準(zhǔn)確估算營(yíng)利部分全部收入額、如何監(jiān)管和細(xì)分營(yíng)利部分的收入的”cash waterfall”將成為SOT模式成敗的關(guān)鍵。私營(yíng)參與者與東道國(guó)政府約定在現(xiàn)金流總量出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)的應(yīng)急分配機(jī)制尤為重要。

(二)EPC+協(xié)助融資+承包商入股模式

此模式下，東道國(guó)政府或政府指定的業(yè)主機(jī)構(gòu)與我國(guó)承包商或其關(guān)聯(lián)企業(yè)成立SPV合資公司。東道國(guó)政府主權(quán)貸款或政府指定的業(yè)主機(jī)構(gòu)在主權(quán)擔(dān)保下舉借買方信貸，之后東道國(guó)政府或政府指定的業(yè)主機(jī)構(gòu)按其在SPV中的股權(quán)比例，向SPV注資或股東貸款，即“協(xié)助融資(Financing)”部分。

我國(guó)承包商及其關(guān)聯(lián)企業(yè)參與的私營(yíng)部分由出口賣方信貸解決，按私營(yíng)部分在SPV中的股權(quán)比例，向SPV注資或股東貸款，即“承包商入股(Equity)”部分。

承包商利用其在SPV合資公司的股東地位，以及未來(lái)進(jìn)一步融資中國(guó)金融支持的優(yōu)勢(shì)地位，獲得PPP項(xiàng)目的EPC承包資格，即“EPC”部分。

EPC + Financing + Equity模式，一方面是符合中國(guó)“走出去”政策、又可獲得工程承包權(quán)、還可以真正地延長(zhǎng)承包商海外業(yè)務(wù)利潤(rùn)鏈的一種投資模式;另一方面也可以視為以工程承包為切入點(diǎn)，結(jié)合出口信貸進(jìn)行了細(xì)化的PPP項(xiàng)目模式。

在EPC+協(xié)助融資+承包商入股模式推廣初期，為了給我國(guó)承包商適應(yīng)時(shí)間，建議我國(guó)承包商及其關(guān)聯(lián)企業(yè)選擇成為SPV的少數(shù)股東，以小比例投資帶動(dòng)工程承包。在EPC + Financing +Equity的模式下，中國(guó)承包商既是投資者又是承包商，因此需要注意兩個(gè)方面：既要注意一個(gè)主體兩種角色下的利益沖突，又要注意如何在東道國(guó)SPV中保護(hù)自身股東權(quán)益。

五、結(jié)論

總體講，推廣海外PPP模式符合我國(guó)目前的“走出去”的戰(zhàn)略，有利于我國(guó)國(guó)有金融資本利用私營(yíng)資本進(jìn)一步支持我國(guó)政治外交。有利于我國(guó)金融資本根據(jù)自身風(fēng)險(xiǎn)偏好，分層支持海外PPP模式，實(shí)現(xiàn)同一金融機(jī)構(gòu)下不同性質(zhì)貸款品種共享項(xiàng)目信息、利益一體化。有利于推動(dòng)我國(guó)海外承包商真正融入東道國(guó)環(huán)境、提升國(guó)際化、延長(zhǎng)海外項(xiàng)目利益鏈條，實(shí)現(xiàn)我國(guó)海外工程承包模式的升級(jí)換代。